相应的，以宪法规范的解释和体系化建构为主要任务的宪法教义学就获得了更大的功能空间。
与被动审查相比，主动审查除了意味着专门委员会和常委会工作机构具有优先启动审查程序的优势，其他并没有什么特别值得强调的好处，因为普通公民对一件公开的规范性文件也可以主动审查，发现问题即可以向全国人大常委会提出审查建议，进而启动审查程序。一段时间前，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受《法制日报》记者采访时，就明确透露了这个信息。
但是，什么叫相抵触？抵触的标准是什么？抵触与不一致的区别是什么？这个问题一直未能回答清楚，这不仅给审查机构的判断带来不确定性，也给文件制定机关在实践中如何把握带来困惑。有的观点可能会认为，全国人大常委会可以授权宪法和法律委员会进行合宪性审查，现在的决定就类似一种授权。二是，得出是否违宪的结论。在一个单一制的大国中，立法主体众多，在充分发挥各类主体立法主动性、积极性的同时，如何维护法制统一已经成为一大难题。第二，强调主动审查，在人大这方面，容易让人对全国人大与地方人大的关系产生疑问，感觉损害了地方人大的权威。
但是，如何理解法律、法规授权的准确含义？具有公共事务管理职能的组织，具体都包括哪些组织？公共事务管理职能的具体指向和范围是什么？这些司空见惯的说法稍加推敲就会发现有不少问题，而长期以来，各方面对这些问题似乎并没有形成统一权威的说法和规范。2、宪法能否成为审查标准？ 按照立法法的规定，专门委员会、常委会工作机构可以对规范性文件是否符合宪法进行审查。但是，实践中的规范性文件恐怕远远不止这几类。
这是一个相当重要的问题。即使认可宪法和法律委员会对其他国家机关的合宪性咨询和送审文件进行审查，但这个审查有没有法律效力？如果审查后没有发现违宪问题，并提出肯定意见，或者同意有关制定主体颁布实施文件，而在该文件颁布生效后又被发现有违宪问题了，那么，宪法和法律委员会是否要承担责任？所以，这个专门委员会进行合宪性审查的主体资格、法律效力和可能碰到的其他相关问题，是值得研究的。按照宪法的规定，全国人大常委会撤销国务院的行政法规、决定和命令，也仅限于出现同宪法法律相抵触的情形，而不包括不适当的情形，这说明，全国人大常委会对国务院的监督和干预是十分谨慎和克制的。 [2]参见邢丙银：《全国人大常委会审查地方计生条例：建议修改超生就辞退规定》，澎湃新闻网2017年10月27日。
他还说，我们的国家体制的确是各有职权，井井有条的。但是，类似法工委法规备案审查室乃至法制工作委员会、专门委员会这样的机构，在备案审查中应当扮演什么样的角色，其审查的权限、程序、审查行为的性质及法律效力等问题，在理论实践中就遇到了一些质疑，应当研究回答。
合宪性审查与宪法监督很难做严格的区分，离开宪法监督的原有含义搞事前的合宪性审查，会遇到不少障碍。1、抵触的标准是什么？ 按照宪法和立法法等法律的规定，全国人大常委会对国务院的行政法规、决定和命令，对地方权力机关的地方性法规和决议，地方人大常委会对同级政府以及下级权力机关的决定命令，审查的一条重要标准是，是否与宪法法律相抵触。第三，如果要进行事前的合宪性咨询或者送审，这种对咨询和审查请示提出意见或者作出答复的权力，也应当属于全国人大常委会，宪法和法律委员会这样的专门委员会、常委会工作机构，它们的意志并不代表常委会的意志，不适宜以很正式的宪法法律姿态，进行事前合宪性审查。备案审查工作主要是由这些机构以及人大的相关专门委员会承担的。
如前所述，全国人大与地方人大没有领导关系，在处理与地方人大的关系方面，就应当很慎重，很注意尊重地方人大的权威。原载《中国法律评论》2018年第4期 进入 刘松山 的专栏 进入专题： 备案审查 合宪性审查 宪法监督 。如果全国人大强调，对国务院的行政法规要主动审查，有备必审，恐怕也不太适宜。但前不久，在一些媒体对全国人大常委会法工委法规备案室审查部分地方计划生育条例所做的报道中，法规备案审查室负责人提出，该室不仅对法规的合法性进行审查，还对法规的适当性进行审查，并明确说，对一些地方计划生育条例的审查就属于适当性的审查。
如果可以将合宪性审查理解为事前审查，恐怕会面临以下几个问题： 第一，全国人大常委会，包括全国人大的专门委员会或者常委会工作机构，会不会不适当地干预和代替其他国家机关依照宪法法律行使职权？ 按照宪法法律的规定，国务院及其部门制定行政法规规章，规定行政措施，发布行政决定和命令，地方人大及其常委会制定地方性法规，作出决议决定，包括最高法院、最高检察院对具体应用法律的问题进行解释，都是宪法法律赋予它们的职权。有的文件虽然只是一次或者几次适用，但对权利义务的影响也很大。
十九大报告进一步提出，要加强宪法监督，推进合宪性审查工作。这个精神显然与要求将拟出台的法规规章等先交全国人大常委会进行合宪性审查的说法，是不一致的，值得注意。
5月22日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在北京学习宣传宪法报告会上说：有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，必要时通过适当方式作出合宪性安排，确保与宪法规定、宪法精神相符合。但是，如果要将这项工作上升为法律规定，就很有讲究了，它给人的感觉，就是对规范性文件的制定主体形成了一种威慑。有的指导性、政策性的文件虽然规范性、约束力不强，但对公民、法人或者其他组织的权利义务却有很大影响。但没有出现大的问题，不等于没有问题甚至是没有大的问题。当然，沈春耀这里所说的合宪性审查主体是全国人大常委会，而不是宪法和法律委员会或者法工委。换句话说，国务院根据宪法制定行政法规这个职权，既包含了它正确理解和适用宪法的内容，也包含了它错误地理解和适用宪法的内容，但没有包含它事先送人大常委会审查的内容。
十九大报告明确提出要依法立法，其宗旨是维护法制的统一。总体上看，什么叫规范性文件，规范性文件与法律法规的区别究竟是什么，理论和实践中没有回答清楚。
这方面，各类文件制定的主体可以自愿甚至积极向全国人大的专门委员会、常委会工作机构提出合宪性咨询或者送审的请求，但不宜硬性约束它们，将咨询送审变为一种义务。但如果把备案审查的主体理解为各级人大常委会，让人大常委会这个权力机关实实在在地去进行审查，所谓工作机构的能力建设就不是大问题。
[6]参见朱宁宁：《全国人大常委会已开始对合宪性审查进行研究部署》，法制日报2018年1月16日。当然，彭真没有完全否认全国人大常委会在法律监督方面对地方人大常委会的事先指导，说它在某些方面有指导作用也可以。
这个审查旨在把违宪因素发现和纠正于一个文件决策或者行为发生法律效力之前，其优势是可以避免事后监督给有关主体带来的被动。一、备案审查的主体需要研究 现在，除了有关专门委员会外，从全国人大常委会到地方人大常委会的法制工作机构都设置了专门进行备案审查的业务部门。但笔者认认，对于宪法监督，是很难换用一个术语就可以减少它的部分内容的，合宪性审查无论从事实还是从法律上看，都很难不被理解为完整意义上的宪法监督。前不久甘肃祁连山生态保护立法中的有关人员被追究违法立法的责任，引起广泛注意，但这个问题长期以来没有多少讨论。
比如，地方人大常委会向全国人大常委会法工委提出的法律询问中，有不少就是其立法或者作出其他决议决定中遇到是否合宪合法而拿不准的问题，法工委做出的法律询问答复就是很权威的咨询意见。用彭真当年的话说，就是：不论省级，还是县级，不管是谁，只要违了法，它就要管。
作为一项内部工作，具有联系沟通性质，是好的。二、备案审查的范围需要研究 十八届四中全会决定在提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度后，强调要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。
这句话给人的理解可能多种多样，笔者认为可以作以下几层理解：（1）要加强宪法监督，但全面的宪法监督一下子很难开展，可以先将合宪性审查开展起来，以推进合宪性审查为抓手，为宪法监督积累经验。这方面，没有出现大的问题。
（3）合宪性审查重事前审查，希望把违宪的苗头解决在文件决策通过之前，重审查而不重责任的追究，与宪法监督的刚性提法相比，比较柔和。那么，宪法能否成为它们审查的标准，道理是什么？如果可以，它们对宪法的理解判断出现重大误差，而文件制定机关又听取了它们的意见，做了修改和废止，怎么办？按照这次全国人大常委会关于宪法和法律委员会职责问题的决定，宪法和法律委员会具有推进合宪性审查的职责，如果这个专门委员会在审查中对宪法的理解发生了错误，而规范性文件的制定机关又接受了该委员会的意见，怎么办？ 3、能否对规范性文件的适当性进行审查？ 按照宪法第67条的规定，全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法法律相抵触的地方性法规和决议，立法法也规定，全国人大有关专门委员会和常委会工作机构发现地方性法规同宪法法律相抵触的，可以提出审查和研究意见。按照彭真的思想，全国人大与地方人大不能有领导关系，但可以有某些指导关系。现在，全国人大常委会法工委的法规备案审查室，才十几个人，一些省级人大常委会法工委的备案审查处，只有两三人，让这样的队伍去对纷繁复杂的规范性文件进行主动审查，是不可想象的。
宪法法律意义的合宪性审查只能是事后审查。因为：除了行政规范性文件之外的其他规范性文件，是否也适用这三要素的标准，并不清楚。
但即便如此，这仍是一件涉及国家政权体制的大事，有必要加以重视和讨论。宪法只规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，这是因为常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会其间行使代表大会的职权，受代表大会监督，所以，代表大会有权撤销常委会的不适当的决定。
[1]参见新华网：《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和管理工作的通知》，2018年5月30日。不少地方法院、检察院制定的司法文件具有很强的规范性，也很难与法律解释作出明确的区分，却不能纳入备案审查的范围。
